近日，继南京、广州之后，深圳、成都两市的国土空间总体规划陆续获批。在此之前，北京、上海、天津、重庆这四大直辖市的国土空间总体规划已经公布，至此，全国已有八座城市的国土空间总体规划获得国家层面的正式批复。

值得注意的是，这八座城市均为超大或特大城市，它们或是直辖市，或是计划单列市和各省的省会城市，不仅肩负着引领和驱动区域经济发展的重任，还是国家宏观战略布局中不可或缺的关键节点。

国务院关于《深圳市国土空间总体规划（2021—2035年）》的批复。图片来源于中国政府网

总体来看，北上广深都被赋予“全国”乃至“国际级”定位，只是侧重点各有不同；其他城市则多着眼于全国或者区域定位，被赋予引领都市圈、城市群乃至整个区域发展的重任。其中，重庆、天津和广州被赋予“我国重要的中心城市”的定位，南京和成都则分别被赋予“东部地区重要的中心城市”“西部地区重要的中心城市”的定位。

分析认为，此轮批复，从国家层面上进一步强化了上述城市的功能定位，优化了空间发展格局，还对耕地、生态、城镇开发等提出明确要求，为这些城市未来十五年的发展指明了方向。

“多规合一”

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排。国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副研究员李智长期跟踪国家新型城镇化战略，参与多个城市群、都市圈规划编制以及超大特大城市发展战略研究，他在接受中国新闻周刊采访时指出，了解国土空间规划的功能作用，以及近两年密集获批的背景，需要从国家统一规划体系建设谈起。

2018年9月20日，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，对加快统一规划体系建设进行战略部署提出明确要求。

李智指出，以此为依据，我国建立了以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成的“三级四类”规划体系。其中，国家发展规划主要起到统领和战略导向作用；空间规划起到基础作用，主要为发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导和约束。

2019年5月，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）颁布，进一步明确了国土空间规划“五级三类”规划体系。按照《若干意见》，省级国土空间规划，以及直辖市、计划单列市、省会城市及国务院指定城市的国土空间总体规划需要报国务院审批。

之后，随着我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》于2022年10月发布，各级地方国土空间总体规划加速报批实施。

李智表示，上述已获批的八座城市中，北京、上海、天津、重庆为四大直辖市、南京、成都、广州为省会城市，深圳为计划单列市，其国土空间总体规划由国务院批复实施。他提到，其余全国八成以上地级市和县级市国土空间总体规划，已获所在省级或市级政府批复。

李智认为，当前已经发布的多个城市国土空间规划，实质上是全国国土空间规划纲要和其所在省份国土空间规划在城市层面的落地细化，也是各城市首部“多规合一”的国土空间总体规划。

他进一步分析称，这些国土空间总体规划细则主要呈现出四大特点：首先是强化核心功能，支撑服务国家重大战略落地实施；其次，规划强化了底线管控，筑牢安全发展的空间基础；第三，探索超大特大城市转变发展方式新路径；最后，规划还增强了超大特大城市辐射带动功能，促进区域协调发展。

从强化核心功能、支撑服务国家重大战略落地方面来看，南京、广州和深圳、成都和重庆等城市分别从服务支撑长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、成渝地区双城经济圈建设等国家战略大局出发，明确城市核心功能定位和国土开发保护格局。

深圳市

与此同时，各城市的国土空间总体规划还科学划定了耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

值得注意的是，探索超大与特大城市发展方式转型的新路径，以及如何促进区域协调发展，已成为当前各级地方国土空间总体规划领域内备受业内关注的重点之一。

在已公布的八座城市名单中，北京、上海、天津、重庆、深圳、广州、成都为超大城市，而南京属于特大城市范畴。相关数据显示，超大特大城市的人口占全国的20.7%，国内生产总值占全国三成以上。

中国人民大学首都发展与战略研究院副院长李文钊表示，在中国城镇化的空间布局中，超大特大城市基本已完成规模的扩张，城市总体规模基本已成熟定型。在这种情况下，超大特大城市要实现自身的跨越，就必须在转变发展方式上下功夫，从规模扩张向高质量发展转变。

李智指出，长久以来，增强超大特大城市辐射带动功能、破解“虹吸效应”“一城独大”等问题，是区域经济发展的难点。此次国务院批复的各城市国土空间总体规划从更大尺度、更广范围谋划城市发展重点，以充分发挥其引领辐射带动作用。比如深圳从加强深港澳紧密合作、推动珠三角城市融合发展、加快建设深圳都市圈、高标准建设深汕特别合作区等四个方面强化在区域协调发展方面的辐射带动作用。

差异化定位

城市性质和功能定位在国土空间规划中向来有着至关重要的战略意义，它不仅决定了城市的发展方向和目标，还直接影响到城市的经济活力、资源配置、空间布局以及居民生活质量。

李智指出，国务院批复的各城市国土空间总体规划中的城市性质和功能定位，既精准落实了国家重大战略的要求，也彰显了各城市差异化的比较优势，体现了“国家所需”和“城市所优”相结合。比如，深圳作为经济特区，突出建设中国特色社会主义先行示范区的使命担当，规划再次明确要建设国家创新型城市；同时，为落实国家“海洋强国”战略，规划明确深圳加强陆海空间协同，建设现代海洋城市。

他说，从相关规划文件表述看，京津冀、粤港澳大湾区、长三角地区均是我国开放程度高、经济活力强的区域，已成为引领全国高质量发展三大核心动力源，目标是要打造世界一流城市群。其中，天津、广州分别作为京津冀和粤港澳大湾区的核心引擎之一，均定位为“我国重要的中心城市”。长三角地区的龙头是上海，因此作为长三角区域中心城市之一的南京则被定位为“东部地区重要的中心城市”。成渝地区双城经济圈是我国西部人口最密集、产业基础最雄厚、创新能力最强、市场空间最广阔、开放程度最高的区域，推动其建设的主要目标是要在西部形成高质量发展的重要增长极。同为双核之一，直辖市重庆被确定为“我国重要的中心城市”，四川省会成都则被定位为“西部地区重要的中心城市”。

具体到城市个案，以成都为例，四川省社会科学院区域经济研究所研究员周江对中国新闻周刊表示，此次发布的《成都市国土空间总体规划（2021—2035年）》，进一步优化了成都城市功能定位，优化了地区空间发展格局，充分发挥了成都在成渝地区双城经济圈“极核”城市和四川省“主干”城市功能，规划从更大尺度、更广范围谋划成都发展重点，加强成都对周边地区的辐射带动，重点推动成都、德阳、眉山、资阳四个城市同城化发展。

成都市高新南区航拍图

周江分析，近年来，成都在城市发展过程中遇到了一些挑战，随着城市规模的扩大和人口的快速增长，城市交通网络和基础设施面临巨大压力；其次，伴随着城市化进程的加速，生态环境保护工作变得更为复杂，尤其是在空气质量、河流治理等方面。再者，成都需要进一步推动产业结构的优化升级，继续强化其在科技创新和高端制造业领域的核心竞争力。

他强调，成都被定位为西部地区重要的中心城市以及国际性综合交通枢纽城市，表明了它在西部区域发展中的关键地位，也凸显了成都在国家发展格局中的战略作用，特别是作为共建“一带一路”、长江经济带发展、西部大开发及西部陆海新通道建设、成渝地区双城经济圈建设等国家重大战略重要交汇点的重要作用。

周江认为，通过此次空间规划的编制，成都可以在全面提升优化产业结构、加快建设完善的交通网络、加强生态保护与宜居性提升等维度提升竞争力。“整体来看，成都的国土空间总体规划为城市未来发展提供了清晰的蓝图，特别是在核心功能定位的推动下，成都将进一步提升其在区域乃至国际上的竞争力。”他说。

李智表示，随着更多超大特大城市国土空间总体规划获批，其差异化的核心功能会进一步明确。一方面，有利于推动超大特大城市“瘦身健体”，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，积极破解“大城市病”，通过“瘦身塑形”实现“强身健体”，进一步提升城市综合竞争力；另一方面，有利于发挥其辐射带动作用，以中心城市带动都市圈、以都市圈引领城市群，构建形成大中小城市协调发展的新格局，在全国层面培育形成一批引领高质量发展的新兴动力源和增长极。